Atos Administrativos
Na Administração
pública brasileira, um ato
administrativo é o ato jurídico que concretiza o exercício da função
administrativa do Estado. Como todo ato jurídico,
constitui, modifica, suspende, revoga situações jurídicas. Em geral, os autores
adotam o conceito restrito de ato administrativo, restringindo o uso do
conceito aos atos jurídicos individuais e concretos que realizam a função
administrativa do Estado. O ato administrativo é a forma jurídica básica
estudada pelo direito
administrativo.
Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a
exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
delegatários que, sob regime de direito público, visa à produção de efeitos
jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.
Segundo o Professor Hely Lopes Meyrelles, " o ato
administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir,
resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor
obrigações aos seus administrados ou a si própria."
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, o Ato administrativo
é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por
exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a
título de lhe dar cumprimento, sujeitas a controle de legitimidade por órgão
judicial."
Condições
de existência
§
A
administração pública deve usar de sua supremacia de poder público para a
execução do ato administrativo. Todo ato administrativo é ato jurídico de direito
público. Há atos da Administração que não são atos
administrativos em sentido estrito, pois a Administração também pode praticar
atos de direito privado. Os atos de direito privado
praticados pela Administração estão na categoria dos atos da
administração, mas não na categoria dos atos administrativos.
§
Mantenha
manifestação de vontade apta;
§
Provenha
de agente competente, com finalidade pública e revestido na forma legal;
Requisitos dos atos administrativos
Diz respeito aos requisitos para a validade de um ato administrativo:
§
Competência: Conjunto de poderes que a lei confere aos agentes
públicos para que exerçam suas funções com eficiência e assim assegurar o
interesse público. A competência é um poder-dever, é uma série de poderes, que
o ordenamento outorga aos agentes públicos para que eles possam cumprir a
contento seu dever, de atingir da melhor forma possível o interesse
público.Nenhum ato será válido se não for executado por autoridade legalmente
competente. É requisito de ordem pública, ou seja, não pode ser derrogado pelos
interessados nem pela administração. Pode, no entanto, ser delegada
(transferência de funções de um sujeito, normalmente para outro
hierarquicamente inferior) e avocada (órgão superior atrai para si a
competência para cumprir determinado ato atribuído a outro inferior). Se a
competêcia for, legalmente, exclusiva de certo órgão ou agente, não poderá ser
delegada ou avocada.
Características da Competência:
1. A mais importante de todas é a Irrenunciabilidade, que
tem caráter relativo, e o que a relativiza são os institutos da Delegação e
Avocação.
2. Inderrogabilidade: Não pode ser operada sob acordo de
vontades entre os agentes públicos. Característica de caráter: Absoluto.
3. Improrrogabilidade: Veda aos agentes públicos que atuem
além da lei, ou seja, além das competências previstas em lei. Tem caráter:
Relativo pois se refere ao exercício da competência(Delegação e Avocação).
4. Imprescritibilidade: As competências devem ser exercidas
a qualquer tempo. O agente público é obrigado a exercer suas competências a
qualquer tempo, salvo nas hipóteses que a lei estabelece prazos da
administração.
§
Finalidade: Deve sempre ser o interesse público. É o objetivo que a
administração pretende alcançar com a prática do ato administrativo, sendo
aquela que a lei institui explícita ou implicitamente, não sendo cabível que o
administrador a substitua por outra. A finalidade deve ser sempre o interesse
público e a finalidade específica prevista em lei para aquele ato da
administração. É nulo qualquer ato praticado visando exclusivamente o interesse
privado, no entanto é válido o ato visando o interesse privado(antes ele deve
visar o interesse público).
§
Forma: É o revestimento exteriorizador do ato administrativo.
Todo ato administrativo é, em princípio, formal. Existe em dois sentidos, no
amplo e no estrito. Em sentido amplo é o procedimento previsto em lei para a
prática do ato administrativo. Seu sentido estrito refere-se ao conjunto de
requisitos formais que devem constar no próprio ato administrativo.
§
Motivo: É a situação de direito ou de fato que autoriza ou
determina a realização do ato administrativo, podendo ser expresso em lei (atos
vinculados) ou advir do critério do administrador (ato discricionário).
Diferente de motivação, que é a exposição dos motivos.
§
Objeto ou conteúdo: É o efeito jurídico imediato que o ato deve produzir.
Ex.: Na demissão produz o desligamento do servidor.
Teoria dos motivos determinantes
Segundo essa teoria, o motivo do ato administrativo deve sempre guardar
compatibilidade com a situação de fato que gerou a manifestação de vontade.
Assim sendo, se o interessado comprovar que inexiste a realidade fática
mencionada no ato como determinante da vontade, estará ele irremediavelmente
inquinado de vício de legalidade. É de ressaltar que sempre que o motivo for
discricionário o objeto também será.
Mérito
É a valoração dos motivos e a escolha do objeto do ato administrativo feita
pelo agente competente pela realização do ato. A conveniência, oportunidade e
justiça do ato administrativo somente podem ser objeto de juízo da
administração pública quando o ato a ser praticado for de natureza
discricionária.
Os atos administrativos podem ser classificados como discricionários ou
vinculados. Os atos discricionários são atos realizados mediante critérios de
oportunidade, conveniência, justiça e eqüidade, implicando maior liberdade de
atuação da Administração. Apenas os requisitos, motivos e objeto não vinculam o
administrador.
Os atos administrativos vinculados possuem todos os seus requisitos
definidos em lei, logo não há que se falar em Mérito. O administrador não tem
liberdade de atuação e está vinculado ao que dispõe a lei.
Atributos
§
Presunção de
legitimidade: Decorrente do princípio da legalidade da administração, o
que faz esta presunção ser inerente ao nascimento do ato administrativo, ou
seja, todos os atos nascem com ela. Tal pressuposto faz com que o ônus da prova
em questão de invalidade do ato administrativo se transfira para quem a invoca,
fazendo que o ato seja de imediata execução, mesmo argüido de vícios que o
invalidem.
§
Auto-executoriedade: torna possível que a administração execute de imediato o
ato administrativo, independentemente de ordem judicial.Existem duas exceções
para a não auto-executoriedade, sendo que umas delas é que tem que haver o
processo de execução.
§
Imperatividade ou
Coercibilidade: impõe a coercibilidade para o cumprimento ou execução do
ato administrativo, decorrendo da própria existência do ato, independentemente
da declaração de validade ou invalidade daquele.
§
Exigibilidade: coerção indireta, no Direito administrativo corresponde à
multa.
§
Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a tipos
previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para
cada caso, há a previsão de uso de certo tipo de ato em espécie. A esse
atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre estabelecer os tipos de atos
e suas conseqüências, garantindo ao particular que a Administração Pública não
fará uso de atos inominados, impondo obrigações da forma não prevista na lei.
Por igual motivo, busca impedir a existência de atos totalmente discricionários,
pois eles sempre deverão obediência aos contornos estipulados em lei, contudo a
tipicidade está presente somente nos atos administrativos unilaterais.
Procedimento administrativo
Procedimento administrativo
É a sucessão ordenada de operações que propiciam a formação de um ato final
objetivado pela administração pública. Constitui-se de atos intermediários,
preparatórios e autônomos, porém, sempre interligados, de maneira tal que a sua
conjugação dá conteúdo e forma ao ato principal.Porém traz a concordancia do
direito administrativo para o ambito civil pois trata-se de assunto de alta
relevancia para o tema.
Classificação
§
Quanto à supremacia
do poder público
§
Atos de império:
atos onde o poder público age de forma imperativa sobre os administrados,
impondo-lhes obrigações, por exemplo. Exemplos de atos de império: a
desapropriação e a interdição de atividades.
§
Atos de expediente:
são aqueles destinados a dar andamento aos processos e papéis que tramitam no
interior das repartições.
§
Os atos de gestão
(praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locação em que a
Administração é locatária) não são atos administrativos, mas são atos da
Administração. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma
ampla(qualquer ato que seja da administração como sendo administrativo), os
atos de gestão são atos administrativos.
§
Quanto à natureza
do ato
§
Atos-regra: traçam
regras gerais (regulamentos).
§
Atos subjetivos:
referem-se a situações concretas, de sujeito determinado.
§
Atos-condição: são
os que permitem que o administrado escolha se irá submeter-se à regulamentação
do poder público, ou seja, somente surte efeitos caso determinada condição se
cumpra.
§
Quanto ao
regramento
§
Atos vinculados:
possui todos seus elementos determinados em lei, não existindo possibilidade de
apreciação por parte do administrador quanto à oportunidade ou à conveniência.
Cabe ao administrador apenas a verificação da existência de todos os elementos
expressos em lei para a prática do ato. Caso todos os elementos estejam
presentes, o administrador é obrigado a praticar o ato administrativo; caso
contrário, ele estará proibido da prática do ato.
§
Atos
discricionários: o administrador pode decidir sobre o motivo e sobre o objeto
do ato, devendo pautar suas escolhas de acordo com as razões de oportunidade e
conveniência. A discricionariedade é sempre concedida por lei e deve sempre
estar em acordo com o princípio da finalidade pública. O poder judiciário não
pode avaliar as razões de conveniência e oportunidade (mérito), apenas a
legalidade, os motivos e o conteúdo ou objeto do ato.
§
Quanto à formação
§
Atos simples:
resultam da manifestação de vontade de apenas um órgão público.
§
Atos complexos:
resultam da manifestação de vontade de mais de um órgão público.
§
Atos compostos: são
os praticados por um órgão, porém necessitam da aprovação de outro órgão.
§
Quanto aos efeitos
§
Constitutivo: gera
uma nova situação jurídica aos destinatários. Pode ser outorgado um novo
direito, como permissão de uso de bem público, ou impondo uma obrigação, como
cumprir um período de suspensão.
§
Declaratório:
simplesmente afirma ou declara uma situação já existente, seja de fato ou de
direito. Não cria, transfere ou extingue a situação existente, apenas a
reconhece. Também é dito enunciativo. É o caso da expedição de uma certidão de
tempo de serviço.
§
Modificativo:
altera a situação já existente, sem que seja extinta, não retirando direitos ou
obrigações. A alteração do horário de atendimento da repartição é exemplo desse
tipo de ato.
§
Extintivo: pode
também ser chamado desconstitutivo, que é o ato que põe termo a um direito ou
dever existentes. Cite-se a demissão do servidor público.
§
Quanto à
abrangência dos efeitos
§
Internos:
destinados a produzir seus efeitos no âmbito interno da Administração Pública,
não atingindo terceiros, como as circulares e pareceres.
§
Externos: tem como
destinatárias pessoas além da Administração Pública, e, portanto, necessitam de
publicidade para que produzam adequadamente seus
efeitos. São exemplos a fixação do horário de atendimento e a ocupação de
bem privado pela Administração Pública.
§
Quanto à validade
§
Válido: é o que
atende a todos os requisitos legais: competência, finalidade, forma, motivo e
objeto. Pode estar perfeito, pronto para produzir seus efeitos ou estar
pendente de evento futuro.
§
Nulo: é o que nasce
com vício insanável, ou seja, um defeito que não pode ser corrigido. Não produz
qualquer efeito entre as partes. No entanto, em face dos atributos dos atos
administrativos, ele deve ser observado até que haja decisão, seja
administrativa, seja judicial, declarando sua nulidade, que terá efeito
retroativo, ex tunc, entre
as partes. Por outro lado, deverão ser respeitados os direitos de terceiros de
boa-fé que tenham sido atingidos pelo ato nulo. Cite-se a nomeação de um
candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija. A partir do
reconhecimento do erro, o ato é anulado desde sua origem. Porém, as ações
legais eventualmente praticadas por ele durante o período em que atuou
permanecerão válidas.
§
Anulável: é o ato
que contém defeitos, porém, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se
que, se mantido o defeito, o ato será nulo; se corrigido, poderá ser
"salvo" e passar a válido. Atente-se que nem todos os defeitos são
sanáveis, mas sim aqueles expressamente previstos em lei e analisados no item
seguinte.
§
Inexistente: é
aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestação de vontade
da Administração Pública. São produzidos por alguém que se faz passar por
agente público, sem sê-lo, ou que contém um objeto juridicamente impossível.
Exemplo do primeiro caso é a multa emitida por falso policial; do segundo, a
ordem para matar alguém.
§
Quanto à
exequibilidade
§
Perfeito: é aquele
que completou seu processo de formação, estando apto a produzir seus efeitos.
Perfeição não se confunde com validade. Esta é a adequação do ato à lei; a
perfeição refere-se às etapas de sua formação.
§
Imperfeito: não
completou seu processo de formação, portanto, não está apto a produzir seus
efeitos, faltando, por exemplo, a homologação, publicação, ou outro requisito
apontado pela lei.
§
Pendente: para
produzir seus efeitos, sujeita-se a condição ou termo, mas já completou seu
ciclo de formação, estando apenas aguardando o implemento desse acessório, por
isso não se confunde com o imperfeito. Condição é evento futuro e incerto, como
o casamento. Termo é evento futuro e certo, como uma data específica.
§
Consumado: é o ato
que já produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar.
Exemplifique-se com a exoneração ou a concessão de licença para doar sangue.
Espécies de ato administrativo
Segundo Hely Lopes Meirelles, podemos agrupar os atos administrativos em 5
cinco tipos:
§
Atos normativos:
são aqueles que contém um comando geral do Executivo visando o cumprimento de
uma lei. Podem apresentar-se com a característica de generalidade e abstração
(decreto geral que regulamenta uma lei), ou individualidade e concreção
(decreto de nomeação de um servidor)
§
Atos ordinatórios:
são os que visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. Emanam do poder hierárquico, isto é, podem ser
expedidos por chefes de serviços aos seus subordinados. Logo, não obrigam aos
particulares.
§
Atos negociais: são
todos aqueles que contêm uma declaração de vontade da Administração apta a
concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade ao
particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público.
§
Atos enunciativos:
são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um
fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, constantes de registros,
processos e arquivos públicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao
motivo e ao conteúdo.
§
Atos punitivos: são
aqueles que contêm uma sanção imposta pela lei e aplicada pela Administração,
visando punir as infrações administrativas e condutas irregulares de servidores
ou de particulares perante a Administração.
Extinção dos atos administrativos
§
Extinção natural:
extingui-se pelo natural cumprimento do ato.
§
Revogação: em
virtude de a administração não mais julgar oportuno e conveniente o ato
administrativo, pode aquela revogá-lo motivadamente e garantido a ampla defesa
dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogação.
Assim, todos os efeitos surgidos enquanto o ato permaneceu válido também o são.
É prerrogativa da administração não podendo ser invocada por meio judicial.
§
Anulação/invalidação:
quando um ato administrativo estiver eivado em vício pode a Administração
anulá-lo de ofício ou por provocação de terceiro, ou pode o judiciário anulá-lo
também. A anulação age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados
pelo ato anulado também são nulos.
§
Convalidação: é o
processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos
com vícios sanáveis, de modo a confirmá-los no todo ou em parte. Convalida-se
por:
a) Retificação: a autoridade que praticou o ato ou superior hierárquico
decide sanar o ato inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que
o vicia; b) Reforma ou conversão, o novo ato suprime a parte inválida do
anterior, mantendo sua parte válida.
§
Cassação:
extingue-se quando o beneficiário de determinado ato descumpre condições que
permitem a manutenção do ato e seus efeitos.
§
Caducidade ou decaimento:
neste caso, a retirada do ato se funda no advento de legislação posterior que
impede a permanência da situação anteriormente consentida, ou seja, é a perda
de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária
àquela que respaldava a prática do ato.
Observações
Os temas fundamentais envolvidos nos estudos dos atos administrativos são:
§
anulação,
convalidação e revogação dos atos administrativos
§
discricionariedade
e vinculação na edição de atos
§
pressupostos e
elementos administrativos.
Os atos administrativos são estudados no direito administrativo, que se
encarta também na disciplina direito do estado.
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