sábado, 17 de março de 2012

Estrutura da Administração Pública

Administração Indireta
1 Administração Indireta
1.1 Noção
A base da idéia da Administração Indireta encontra-se no instituto da descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.
Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora, só afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias formas, com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administração Indireta.
A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse público.
1.2 Divisão
São as seguintes as entidades da Administração Indireta:
o    Autarquia
o    Empresa Pública
o    Sociedade de Economia Mista
o    Fundação Pública
1.3 Características
As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cumulativamente, as seguintes características:
o    personalidade jurídica;
o    patrimônio próprio;
o    vinculação a órgãos da Administração Direta.
1.4 Personalidade Jurídica Própria
Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da administração indireta são dotadas de personalidade; conseqüentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessitando, para tanto, das pessoas políticas.
1.5 Patrimônio Próprio
Em função da característica anterior, as entidades possuem patrimônio próprio, distinto das pessoas políticas.
1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta
As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle estabelecido em lei.
Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos centrais das pessoas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o cumprimento de suas finalidades institucionais.
Não significa a tutela que os entes da Administração Indireta estejam hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo apenas uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da Administração, denominando-se de hierarquia ou autotutela.
A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela (vinculação) e hierarquia, conforme o quadro a seguir.
Tutela (Vinculação)
Hierarquia (Autotutela)
A tutela supõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercendo controle sobre a outra (a pessoa política controla as entidades da Administração Indireta).
A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa jurídica, quando, por exemplo, um Ministério controla seus próprios órgãos.
A tutela não se presume, só existindo quando a lei a estabelece.
A hierarquia existe independentemente de previsão legal, pois é inerente à organização administrativa.
2 AUTARQUIA
2.1 Noção
A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma.
A idéia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com relativa independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização do ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma das formas de materialização da descentralização administrativa.
Nesta linha de pensamento, autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno, para a consecução de atividades típicas do poder público, que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e administrativa descentralizada.
2.2 Características

As autarquias possuem as seguintes características:
o    personalidade jurídica de direito público;
o    realização de atividades especializadas (capacidade específica), em regra;
o    descentralização administrativa e financeira;
o    criação por lei específica.

2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público
Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos de direito, ou seja, são de titulares de direitos e obrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente político (União, Estado, Município ou Distrito Federal) que as institui.
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou melhor, apresentam as características das pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas aplicadas aos servidores.
Por tais razões, são classificadas como pessoas jurídicas de direito público.
2.4 Capacidade Específica
Outra característica destas entidades é capacidade específica, significando que as autarquias só podem desempenhar as atividades para as quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer quaisquer outras atividades.
Como exceção a esta regra temos as autarquias territoriais (os territórios), que são dotadas de capacidade genérica.
O atributo da capacidade específica é o denominado comumente de princípio da especialidade ou especialização.
2.5 Descentralização Administrativa Financeira
As autarquias desempenham atividades tipicamente públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de determinado serviço, criando entidades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o objetivo de realizar tal serviço.
Por força de tal característica, as autarquias são denominadas de serviços públicos descentralizados, serviços públicos personalizados ou serviços estatais descentralizados.
2.6 Criação por Lei Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as autarquias são criadas por lei específica. Para extingüi-las entretanto, faz-se é necessária somente uma lei ordinária, não necessitando ser específica.
Se a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promulgação de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda extingüí-las, bastará uma única lei.
3 EMPRESA PÚBLICA
3.1 Noção
A exploração da atividade econômica deve ser realizada, em regra geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada diretamente pelo setor público, respeitado o disposto no art. 173 da Constituição da República.
Por várias vezes o Poder Público institui entidades para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancária, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada.
Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade de economia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.
3.2 Características
As empresas públicas possuem as seguintes características:
o    personalidade jurídica de direito privado;
o    capital exclusivamente público;
o    realização, em regra, de atividades econômicas;
o    revestimento de qualquer forma admitida no Direito
o    derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado  por normas de direito público;
o    criação por autorização legislativa específica.

3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado
Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o art. 173 da Constituição da República estabelece que devem as empresas ter o mesmo tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange às obrigações tributárias e trabalhistas.
3.4 Capital Exclusivamente Público
A grande distinção entre a empresa pública e a sociedade de economia mista está na distribuição do capital, pois na primeira (empresa pública) só há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao poder público, inexistindo capital privado.
3.5 Atividades Econômicas
As empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.
Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que as empresas públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste caso, como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o direito privado.
3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito
As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Sociedade Anônima.
3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas de Direito Público
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.
3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das empresas públicas necessita de autorização legislativa específica. Para extingui-las precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser específica.

3.9- Divisão das Empresas Públicas
As empresas públicas dividem-se em:
  • empresas públicas unipessoais - são as que o capital pertence a uma só pessoa pública.
  • empresas públicas pluripessoais - são as que o capital pertence a várias pessoas públicas.
4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
4.1 Noção
As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direito privado, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, criadas para a realização de atividade econômica de interesse coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos.
São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo ter a forma de sociedade anônima.
Aspectos
Empresa Pública
Sociedade de Economia Mista
Capital
Capital exclusivamente público
Parte do capital pertencente ao Poder Público e outra parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle público.
Forma
Qualquer forma admitida em Direito.
Somente a forma de Sociedade Anônima.
Competência
De acordo com o art. 109 da CF, as causas de interesse das empresas públicas federais serão julgadas na Justiça Federal, com exceção das causas trabalhistas.
As causas de interesse das sociedades de economia mista federais serão julgadas na Justiça Estadual, com exceção das causas trabalhistas.
4.2 Características
As sociedades de economia mista possuem as seguintes características:


o    personalidade jurídica de direito privado;
o    capital público e privado;
o    realização de atividades econômicas;
o    revestimento da forma de Sociedade Anônima;
o    detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto;
o    derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado    por normas de direito público;
o    criação por autorização legislativa específica.

4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado
Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista também possuem personalidade jurídica de direito privado.
4.4 Capital Público e Privado
Diferente da empresa pública, cujo capital pertence exclusivamente ao Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público, tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto.
4.5 Atividades Econômicas
Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades de economia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públicos.
4.6 Forma de Sociedade Anônima
As sociedades de economia mista, por força de lei, são regidas pela forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode ter qualquer forma admitida em direito.
4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado
Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado na íntegra.
4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das sociedades de economia mista será igual a das empresas públicas, necessitando de autorização legislativa específica.
A extinção também será igual a da empresa pública, ou seja, é preciso a autorização legislativa, não necessitando ser específica.
5 FUNDAÇÃO PÚBLICA
5.1 Noção
Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e outra por normas privadas. Preocuparemo-nos com as primeiras, deixando as demais para o estudo do Direito Civil.
Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo a atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana destina a uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com personalidade.
As fundações públicas são instituídas pelo poder público, com, é claro, patrimônio público afetado a um fim público.
5.2 Características

As fundações públicas possuem as seguintes características:
o    são criadas por dotação patrimonial;
o    desempenham atividade atribuída ao Estado no âmbito social;
o    sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração Direta;
o    possuem personalidade jurídica de direito público, em regra;
o    criação por autorização legislativa específica.


5.3 Dotação Patrimonial
Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser um patrimônio dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é necessária a dotação de um de conjunto de bens (patrimônio).

5.4 Atividade Social
O objetivo da fundação é a realização de atividade social, educacional ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assistência social.
5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público
Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello as fundações públicas passaram a ter o mesmo tratamento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas jurídicas de direito público.
Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação Pública pode ser de Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora.
No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a esta última corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma semelhante a das empresas públicas.
5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica
De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as fundações públicas, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista, são criadas por autorização legislativa específica, entretanto para extingüi-las é necessária apenas uma autorização legislativa, não necessitando ser específica

Carlos Eduardo Guerra.

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