segunda-feira, 8 de abril de 2013

Orçamento autorizativo versus impositivo

Antes de adentrar no mérito da questão, é interessante analisar o panorama atual do orçamento brasileiro no que concerne ao percentual das despesas vinculadas, isto é, consideradas obrigatórias ao Poder Público, de modo a não deixar qualquer margem discricionária à sua realização. Assim, após pesquisa realizada, foi possível verificar que parcela significativa dos recursos orçamentários já possui destinação certa, de modo que o Poder Executivo fica, em relação a estes, impedido de realizar contingenciamentos e/ou transposição. Tal é o que acontece com as transferências constitucionais a Estados e Municípios, gastos com pessoal e encargos, benefícios previdenciários, dentre outros. Em termos relativos, nota-se que é pequena a fração que fica livre para a discricionariedade do Executivo. E é em relação a essa diminuta parcela que se instaurou a discussão para que se implante o modelo de orçamento impositivo no Brasil.
O cerne da celeuma gira em torno do contingenciamento praticado pelo Poder Executivo em relação a pontos do Orçamento que não foram originalmente enviados ao Congresso para autorização, ou seja, recaem sobre as alterações propostas pelos parlamentares, por meio de emendas. Quando isso ocorre, dá-se azo a que ocorram negociações políticas e trocas de favores para que haja a liberação daquilo que o parlamentar fez acrescentar ou modificar na proposta do Executivo. Daí por que há projetos tendentes a implantar um sistema que imponha ao Executivo a realização efetiva daquilo que se propôs executar.
É certo que fatos supervenientes podem dar ensejo a que se flexibilize a execução orçamentária, tais como frustração na arrecadação ou aumento inesperado das despesas. É lógico que um Governo atento às metas de resultado primário e nominal estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias não pode permitir que se caminhe para um cenário de desequilíbrio das finanças públicas.
VANTAGENS
Assim, fazendo um exercício mental hipotético de execução de um modelo impositivo do orçamento, chegar-se-ia a uma situação que teria como vantagem a vinculação do Governo aos programas e metas traçados nas peças orçamentárias, vedando-se condutas díspares do previsto, tais como a transposição, remanejamento de recursos com destinação específica para outras categorias. Essa rigidez na execução também traria benefícios em termos de lisura e transparência estatal, já que não raro se observa que quanto maior a margem de discricionariedade de que dispõe o Governo, maior é a possibilidade de que os recursos que se situam nesse campo livre de alocação possam ser usados para fins não muito nobres, o que ocorre por meio de negociação de liberação de emendas em troca de certos votos em matérias de interesse do Governo.
DESVANTAGENS
Por outro lado, extremando-se a questão, poder-se-ia imaginar que tal modelo, posto em execução, teria a potencialidade de colocar em risco o equilíbrio das contas públicas, na medida em que diminuiria sobremaneira o grau de flexibilidade com o Governo poderia contar para readequar a alocação de recursos, realizar contingenciamento por meio da limitação de empenho, enfim, adotar medidas em tempo célere para que as metas traçadas na LDO de resultado primário e nominal pudessem ser alcançadas.
A questão merece mais reflexão e discussão a fim de se descobrir por que meios pode-se aperfeiçoar o sistema orçamentário pátrio de modo a tornar mais eficiente e previsível o resultado de sua execução. Isso passa, necessariamente por ampla reforma política, tema que, aliás, está longe de encontrar consenso entre os representantes do povo.

A Lei Orçamentária ESTIMA A RECEITA e FIXA A DESPESA para o exercício financeiro, mas não obriga a administração a executar as ações (projeto, atividade ou operações especiais) estimadas dentro do orçamento e, ainda da abertura para remanejamento de crédito, permitindo ao gestor ter mais poder de decisão, haja vista o orçamento autorizativo determina apenas que as despesas não sejam superiores a receita, a fim de evitar o déficit público e que todo gasto que o administrador irá fazer tem que haver a previsão e dotação orçamentária para a sua execução. Quanto a proposto deste fórum, articulo que essa mudança poderia minimizar as fraudes na administração já que o administrador público não teria a margem de escolha se executa ou não as despesas. O orçamento autorizativo é vulnerável, pois o administrador pode deixar de executar um projeto, por exemplo, adiando a expectativa de recepção ou mesmo fragilizando o atendimento de um determinado setor.
A LOA não pode ser impositiva porque a receita não é impositiva e que a dimensão impositiva do orçamento estaria sempre em risco, caso não se confirmassem as receitas previstas. Por isso, creio que em alternativa ao orçamento impositivo sejam discutidas formas de regulamentar os contingenciamentos bem como à aprovação de regras para reduzir a discricionariedade orçamentária do Executivo.
Sabemos que o Orçamento Público é um instrumento legal contendo a estimativa de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício. Há duas espécies: o orçamento autorizativo e o orçamento impositivo. O primeiro é aquele em que se dá autorização ao Executivo para realizar as despesas, mas não é uma obrigação - é o caso do Brasil. Já o segundo é aquele em que o Poder Executivo é executar os recursos previamente deliberados.
No orçamento autorizativo, é permitido ao governo reavaliar periodicamente as contas públicas e, com base na variação da arrecadação de receitas, reprograma ou pratica a contingência dos gastos até o final do exercício. Já no orçamento impositivo, o governo perde este poder discricionário.
Na minha opinião, ambas as espécies de orçamento tem vantagens e desvantagens. O autorizativo dá ao Governo margens para manobras na execução orçamentária, em especial os contingenciamentos e cortes. Já o impositivo poderia obrigar a executar recursos numa área julgada importante mas engessaria em demasia a execução, sem citar que, se implantando o orçamento impositivo, o orçamento já nasceria de certa forma favorável aos desejos do Governo e certamente haveria conflitos com o Legislativo na discussão do PLOA.
Acredito que deveria haver uma discussão em torno de uma saída razoável, sem dar muito poder de manobra para o Governo nem engessar o orçamento, prejudicando a execução orçamentária em caso de necessidade de ajustes em razão de variação da arrecadação. Penso que uma saída seria a limitação ou regulamentação dos cortes orçamentários e/ou contingenciamentos.
A lei orçamentária ser autorizativa ou impositiva é um assunto que vem sendo bastante discutido no Congresso Nacional. Acredito que o orçamento deveria permanecer como está atualmente, lei autorizativa. No entanto, se ela fosse impositiva, atenderia melhor as metas e objetivos estabelecidos no Plano Plurianual e suas consequências orçamentárias na LDO e LOA. Também melhoraria o controle e transparência dos gastos, reduzindo um pouco a corrupção que assola nosso país.

Porém, como nosso orçamento é composto por previsões de receitas e da fixação das despesas, uma crise econômica; por exemplo, poderia desencadear um desequilíbrio nos cofres públicos e, assim sendo o orçamento impositivo, possivelmente levaria o poder executivo à ineficiência de suas metas e objetivos. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) permitir o cumprimento das metas fiscais do exercício quando existir indícios de frustração da receita. É um mecanismo tecnicamente necessário, o que nos leva a rejeitar à hipótese de um orçamento obrigatório. Entretanto, o processo utilizado pelo Poder Executivo para promover o contingenciamento apresenta falhas e os respectivos decretos presidenciais excedem aos termos dispostos na LRF.
 Dessa forma, opino pela manutenção da lei orçamentária da forma autorizativa, entretanto devendo ser aperfeiçoada, principalmente no tocante aos controles de sua execução, através de uma maior rigidez na fiscalização, principalmente na realização de obras. Não há dúvidas de que o atual processo carece de maior transparência, melhor comunicação e entendimento. Sugere-se, nesse sentido, a criação de regras visando dar mais seriedade e respeito às decisões do Congresso Nacional.

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